Lo scorrimento delle graduatorie nelle procedure di mobilità volontaria

Oggetto: Disciplina e orientamenti giurisprudenziali in materia di scorrimento delle graduatorie nelle procedure di mobilità volontaria ex art. 30, D.Lgs. 165/2001

1. Inquadramento normativo e natura giuridica della mobilità

Il fondamento normativo della mobilità volontaria è rappresentato dall’art. 30 del D.Lgs. 165/2001, il quale disciplina il passaggio diretto di personale tra amministrazioni pubbliche diverse, prevedendo che le stesse possano coprire posti vacanti in organico mediante il trasferimento di dipendenti appartenenti a una diversa amministrazione, previo consenso del lavoratore interessato.

La questione qualificatoria è di importanza centrale, poiché da essa discendono significative conseguenze in ordine alle garanzie spettanti al candidato idoneo. La giurisprudenza, tanto di legittimità quanto amministrativa, ha ormai univocamente chiarito che la mobilità volontaria non costituisce una procedura concorsuale finalizzata all’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro, bensì una cessione del contratto ai sensi dell’art. 1406 c.c., comportando una mera modificazione soggettiva di un rapporto preesistente. In tal senso si è pronunciata la Cass. SU, Ordinanza n. 30836/2025, che ha ribadito come la mobilità realizzi un trasferimento del vincolo negoziale e non la costituzione ex novo di un rapporto di impiego pubblico contrattualizzato.

Sulla medesima linea interpretativa si colloca il TAR Marche, Sez. II, n. 498/2024, il quale ha precisato che la presenza di punteggi o di criteri comparativi nella selezione dei candidati non è sufficiente a trasformare la procedura di mobilità in un concorso pubblico, trattandosi di meri strumenti organizzativi della scelta discrezionale dell’amministrazione. La natura trilaterale dell’accordo — tra amministrazione cedente, amministrazione cessionaria e lavoratore — è stata confermata dalla Corte d’Appello di Catanzaro, n. 1203/2024.

Sul piano normativo, il richiamo all’art. 2, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 — che assoggetta i rapporti di lavoro alle disposizioni del codice civile — avvalora il raccordo sistematico con l’istituto civilistico della cessione del contratto, fornendo il fondamento dogmatico alla qualificazione giurisprudenziale sopra illustrata.

2. Il diritto allo scorrimento e la discrezionalità della P.A.

Dalla qualificazione della mobilità come cessione del contratto discende una conseguenza di rilevante portata pratica: il candidato collocato in posizione utile nella graduatoria di mobilità non vanta un diritto soggettivo perfetto allo scorrimento, ma una mera aspettativa di fatto (o, al più, un interesse legittimo pretensivo), la cui tutela giurisdizionale è soggetta ai limiti connessi alla natura discrezionale dell’atto.

L’amministrazione beneficiaria conserva un margine di discrezionalità organizzativa nella scelta se procedere allo scorrimento ovvero avviare nuove procedure. Tale discrezionalità, tuttavia, non è illimitata: essa deve essere esercitata nel rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 della Costituzione, i quali impongono che le scelte organizzative siano razionali, coerenti e adeguatamente motivate.

La giurisprudenza più recente ha progressivamente eroso lo spazio della discrezionalità “libera”, imponendo all’amministrazione un onere motivazionale sempre più rigoroso ogni volta che intenda discostarsi dallo strumento della mobilità a favore di percorsi reclutatori ordinari, così valorizzando la posizione dell’idoneo in graduatoria, pur senza elevarne la tutela al rango di diritto soggettivo pieno.

3. Presupposti di legittimità per l’utilizzo della graduatoria

Perché lo scorrimento di una graduatoria di mobilità possa ritenersi legittimamente attivato, è necessaria la contestuale sussistenza di una serie di condizioni cumulative:

• Vacanza in organico: Il posto deve essere formalmente vacante e disponibile nella dotazione organica dell’amministrazione cessionaria, in conformità ai principi di trasparenza amministrativa.
• Coerenza con il Piano Triennale dei Fabbisogni di Personale (PIAO): Ai sensi dell’ 6 del D.Lgs. 165/2001, ogni assunzione — incluso il trasferimento per mobilità — deve essere coerente con la programmazione pluriennale del fabbisogno di personale. Il PIAO rappresenta il documento di sintesi che vincola la capacità assunzionale dell’ente.
• Autorizzazione alle assunzioni: La copertura del posto tramite scorrimento deve essere assistita dall’autorizzazione prevista dalla normativa vigente in materia di contenimento della spesa pubblica.
• Corrispondenza del profilo professionale: Come chiarito dal TAR Sicilia, Sez. II, n. 2363/2022, è sufficiente la corrispondenza “sostanziale” della categoria professionale del candidato con il profilo richiesto; non è necessaria un’identità perfetta delle mansioni. Tale principio di corrispondenza sostanziale favorisce la flessibilità del sistema e scoraggia l’utilizzo strumentale del requisito del profilo professionale come pretesto per escludere idonei.

Quanto alla durata delle graduatorie, l’art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. 165/2001 stabilisce una vigenza biennale delle graduatorie e prevede, per alcune tipologie di amministrazioni, un limite del 20% degli idonei utilizzabili tramite scorrimento, introducendo così un vincolo quantitativo alla discrezionalità dell’ente.

La Cass. Sez. L, n. 2168/2024 ha confermato che lo scorrimento presuppone la preventiva autorizzazione e la sussistenza della dotazione organica disponibile, pena l’illegittimità dell’atto di assunzione.

4. Priorità della mobilità rispetto al concorso e obbligo di motivazione

Un profilo di particolare rilievo attiene al rapporto tra la mobilità e le procedure concorsuali ordinarie. L’art. 30, comma 2-bis, del D.Lgs. 165/2001 impone alle amministrazioni di destinare una quota delle proprie assunzioni alla mobilità, sancendo sul piano normativo la prevalenza strutturale di tale istituto rispetto al reclutamento concorsuale. La ratio di tale scelta è esplicitata dall’art. 1 del D.Lgs. 165/2001: la mobilità consente di acquisire personale già formato, con significativo risparmio di risorse pubbliche e razionalizzazione dei costi del lavoro.

La giurisprudenza si è attestata su una posizione ferma: lo scorrimento delle graduatorie di mobilità valide è la regola, mentre l’indizione di un nuovo concorso pubblico in loro presenza è l’eccezione, ammissibile solo in presenza di una motivazione specifica, congrua e verificabile.

Il Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4166/2024 ha affermato con chiarezza la prevalenza strutturale della mobilità sul concorso ai sensi dell’art. 30, ritenendo illegittima la scelta dell’amministrazione di bandire un concorso senza previamente valutare — e motivatamente escludere — la possibilità di procedere allo scorrimento della graduatoria vigente.

Analoga posizione è stata espressa dal TAR Campania, Sez. V, n. 5913/2022, che ha ribadito il principio per cui il ricorso a un nuovo bando di concorso richiede una motivazione specifica che dia conto delle ragioni organizzative ostative allo scorrimento (ad esempio: mutamento del profilo professionale richiesto, trascorso eccessivo di tempo dalla formazione della graduatoria, sopravvenuta carenza di requisiti degli idonei).

Va segnalata, ai fini della completezza del quadro, la posizione più articolata del TAR Lazio, Sez. 2T, n. 15331/2024, che pur confermando l’obbligo di motivazione, sottolinea l’ampia discrezionalità organizzativa residua in capo all’amministrazione, a testimonianza di come la giurisprudenza non sia ancora del tutto uniforme nella determinazione dell’intensità del sindacato sull’atto.

5. Il requisito del previo assenso (Nulla Osta)

La struttura trilaterale della mobilità volontaria implica che il trasferimento del dipendente non possa perfezionarsi in assenza del nulla osta dell’amministrazione di appartenenza (c.d. “cedente”). Tale assenso costituisce una condizione di procedibilità della procedura di mobilità: senza di esso non può sorgere in capo al lavoratore alcun diritto soggettivo al trasferimento, quand’anche questi occupi una posizione utile nella graduatoria dell’amministrazione ricevente.

L’art. 30, comma 1, del D.Lgs. 165/2001 individua le ipotesi in cui l’assenso è obbligatoriamente richiesto — con particolare riguardo alle posizioni infungibili e ai casi di carenza organica superiore al 20% nella sede di appartenenza — nonché le circostanze in cui il suo rilascio può essere differito.

Il Tribunale di La Spezia, n. 380/2024 ha statuito che la mancanza dell’assenso dell’amministrazione centrale preclude il diritto soggettivo al trasferimento, operando come condizione risolutiva dell’intero procedimento di mobilità.

Il Tribunale di Bari, n. 294/2025 ha ulteriormente precisato che, in assenza di nulla osta, il lavoratore vanta una mera aspettativa di fatto, eventualmente tutelabile in via risarcitoria nel caso in cui il rifiuto si riveli arbitrario o contra legem, ma non mediante l’ordine giudiziale di trasferimento coattivo.

6. Riparto di giurisdizione

La corretta individuazione del giudice competente per le controversie relative allo scorrimento in mobilità è questione di notevole complessità, discendendo dal necessario coordinamento tra l’art. 63 del D.Lgs. 165/2001 e la natura dell’atto o del comportamento contestato.

Il criterio discretivo fondamentale è il seguente:

• Giudice Ordinario (sezione lavoro): È competente ogniqualvolta la controversia investa il diritto soggettivo del dipendente allo scorrimento della graduatoria e, più in generale, le modalità di gestione del rapporto di lavoro già costituito. Il giudice del lavoro può disapplicare gli atti interni illegittimi che abbiano inciso sul diritto dello scorrimento, senza necessità di investire il giudice amministrativo. La SU, Ordinanza n. 30836/2025 ha confermato tale orientamento, sottolineando la competenza del giudice ordinario ad accertare l’illegittimità degli atti presupposti.
• Giudice Amministrativo (TAR e Consiglio di Stato): È competente qualora venga impugnato un atto di macro-organizzazione, quale la delibera con la quale l’amministrazione decide di indire un nuovo concorso pubblico in luogo dello scorrimento, ovvero il bando stesso. In tali ipotesi, la posizione giuridica azionata è quella di interesse legittimo pretensivo, soggetta alla giurisdizione esclusiva o generale di legittimità del giudice amministrativo. La SU, n. 26596/2018 aveva già tracciato tale linea di demarcazione, chiarendo che la scelta discrezionale tra scorrimento e mobilità, in quanto atto organizzativo, afferisce alla sfera degli interessi legittimi.

7. Conclusioni e sintesi ermeneutica

All’esito dell’analisi svolta, è possibile delineare un quadro ermeneutico organico e coerente in materia di scorrimento delle graduatorie di mobilità volontaria.

In sintesi:

• La mobilità volontaria è una cessione del contratto ai sensi dell’art. 1406 c.c., distinta e autonoma rispetto al reclutamento concorsuale. Da tale qualificazione discende che il candidato idoneo non vanta un diritto soggettivo automatico allo scorrimento, bensì una posizione giuridica più debole, progressivamente rafforzata dall’onere motivazionale imposto all’amministrazione.
• Lo scorrimento della graduatoria è la regola ordinaria di copertura dei posti vacanti, applicabile al ricorrere dei presupposti di legittimità (vacanza in organico, coerenza con il PIAO, autorizzazione alle assunzioni, corrispondenza sostanziale del profilo). L’indizione di un nuovo concorso in presenza di graduatorie valide è l’eccezione e richiede una motivazione specifica, non meramente formale.
• Il nulla osta dell’amministrazione cedente è condizione di procedibilità indefettibile, la cui assenza impedisce il perfezionamento del trasferimento e limita la tutela del lavoratore alla sola via risarcitoria.
• Il riparto di giurisdizione segue la natura dell’atto contestato: giudice ordinario per le controversie sul rapporto e sulle modalità dello scorrimento; giudice amministrativo per l’impugnazione degli atti organizzativi.
• La giurisprudenza più recente — in particolare il Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4166/2024 e la SU, Ordinanza n. 30836/2025 — va nella direzione di un sindacato sempre più penetrante sulle scelte organizzative dell’amministrazione, valorizzando la finalità di razionalizzazione del costo del lavoro sottesa all’art. 1 del D.Lgs. 165/2001 e il principio di buon andamento ex art. 97 Cost.

In definitiva, pur non potendosi configurare un diritto soggettivo pieno allo scorrimento in capo al dipendente idoneo, l’evoluzione normativa e giurisprudenziale delinea un sistema in cui la mobilità riveste primazia strutturale, e la sua pretermissione da parte dell’amministrazione è esposta a un controllo giurisdizionale rigoroso che ne verifica la congruità e la legittimità sostanziale.

Avv.Ignazio Sposito