1. Inquadramento Costituzionale e Fondamento del Potere
Il sistema dell’azione amministrativa italiana trova il proprio fondamento assiologico e normativo nell’art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce che «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge» e che devono essere assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Tale disposizione non costituisce un mero enunciato programmatico, ma rappresenta una norma precettiva di immediata applicazione, da cui discendono obblighi direttamente esigibili e parametri di legittimità degli atti amministrativi.
Il principio di legalità formale impone che ogni potere pubblico sia attribuito da una norma di legge e che il suo esercizio sia conforme al modulo procedurale e sostanziale ivi previsto. In questa accezione, l’amministrazione non è libera nei fini: essa persegue esclusivamente gli interessi pubblici tipizzati dal legislatore, senza poter introdurre autonomamente nuove pretese nei confronti dei cittadini. Il corollario di tale impostazione è rinvenibile nell’art. 23 della Costituzione, che sancisce la riserva di legge per ogni prestazione imposta, e nell’art. 1, comma 1, della L. 241/1990, ove si afferma che l’attività amministrativa persegue «i fini determinati dalla legge».
Accanto alla legalità formale, la dottrina e la giurisprudenza più recenti hanno elaborato il concetto di legalità sostanziale, che esige non solo l’esistenza di una norma attributiva del potere, ma anche che l’esercizio concreto di quest’ultimo risulti razionale, proporzionato e orientato al raggiungimento della finalità pubblica per cui il potere è stato conferito. Come chiarito dal Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3640/2024, «il primato della legalità sostanziale impone di non fermarsi al dato formale se ciò devia dalla finalità normativa», segnando un’evoluzione significativa nel modo di intendere il vincolo di scopo dell’azione pubblica.
2. Tipicità, Nominatività e Patologie dell’Atto
Il principio di tipicità degli atti amministrativi postula che ogni provvedimento deve corrispondere a un modello astratto previamente definito dalla legge, sia nel contenuto che negli effetti. Il principio di nominatività ne è il complemento: la pubblica amministrazione può adottare solo i provvedimenti che rientrano nelle categorie normativamente previste. Questi due canoni, letti in combinato con la riserva di legge ex art. 97 Cost., delimitano rigorosamente l’ambito della potestà pubblica, escludendo l’ammissibilità di provvedimenti atipici o innominati a contenuto ablatorio o restrittivo.
La violazione di tali principi genera patologie di differente gravità. La distinzione cardinale è quella tra annullabilità e nullità. Mentre i vizi di legittimità ordinari (incompetenza relativa, eccesso di potere, violazione di legge) determinano l’annullabilità dell’atto su ricorso di parte, la carenza assoluta di attribuzione determina la nullità dell’atto ai sensi dell’art. 21-septies della L. 241/1990. Tale nullità è rilevabile d’ufficio, in qualunque stato e grado del giudizio, e non è soggetta al termine decadenziale ordinario.
La giurisprudenza ha consolidato questo orientamento in numerose pronunce recenti. Il TAR Veneto, Sez. II, n. 867/2024 ha dichiarato la nullità di un atto di irricevibilità di una CILA non previsto dall’ordinamento, affermando che «l’amministrazione non può creare ostacoli procedurali privi di base legale». Analogamente, il TAR Sicilia, Sez. IV, n. 3932/2024 ha ribadito che «atti reiettivi non tipizzati sono nulli per carenza di potere», escludendo ogni possibilità di sanatoria.
Quanto ai cosiddetti poteri impliciti, la loro ammissibilità è limitata a ipotesi residuali e rigorosamente definite. Il TAR Lazio, Sez. V, n. 6949/2025 ha elaborato un vero e proprio test di legittimità: il potere implicito è ammissibile solo se (i) strettamente strumentale all’esercizio di un potere espresso, (ii) operante nel medesimo spazio giuridico e (iii) giustificato da necessità tecnica insuperabile. In nessun caso esso può introdurre nuove potestà autoritative o ampliare il perimetro delle facoltà di intervento dell’ente.
3. Imparzialità e Prevenzione del Conflitto di Interessi
L’imparzialità, enunciata nell’art. 97 Cost. e richiamata dagli artt. 3 Cost. in tema di uguaglianza, costituisce non soltanto un dovere di comportamento del funzionario, ma un parametro di legittimità del provvedimento nella sua dimensione oggettiva. La norma operativa di riferimento è l’art. 6-bis della L. 241/1990, che introduce l’obbligo di astensione a carico del responsabile del procedimento e dei titolari degli uffici in presenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale.
L’obbligo di astensione ha una funzione preventiva e garantistica: esso mira a tutelare non soltanto la neutralità effettiva della decisione, ma anche l’immagine di imparzialità dell’ente, che deve risultare al di sopra di ogni ragionevole sospetto. Tale funzione è rafforzata dall’art. 54 del D.Lgs. 165/2001, che prevede codici di comportamento volti a garantire il rispetto di doveri minimi di imparzialità, e dal D.P.R. 62/2013, che li declina in obblighi specifici per i dipendenti pubblici.
Sul piano giurisprudenziale, si registra un’evoluzione verso la verifica della rilevanza concreta del conflitto, abbandonando un approccio meramente formalistico. Il TAR Basilicata, n. 46/2022 ha confermato che «la mancata astensione invalida l’atto, salvo prova rigorosa dell’assenza di influenza concreta». Il TAR Toscana, n. 652/2025 ha esteso il perimetro dell’obbligo di astensione anche alle ipotesi di «grave inimicizia», per analogia con l’art. 51 c.p.c., a tutela dell’immagine di terzietà dell’amministrazione.
Il TAR Sicilia, n. 3412/2024 ha invece introdotto un’importante distinzione tra conflitti tipizzati (ad esempio, legami di parentela) e conflitti atipici: per i primi, l’obbligo di astensione è incondizionato; tuttavia, l’invalidità del provvedimento conseguente richiede comunque una verifica dell’incidenza concreta del conflitto sull’esito decisionale, in linea con il temperamento previsto dall’art. 21-octies, comma 2, L. 241/1990 per i vizi meramente formali.
Il principio di parità di trattamento, quale estrinsecazione dell’imparzialità, impone che situazioni analoghe siano trattate in modo uniforme. Il TAR Lombardia, n. 908/2024 ha censurato un provvedimento che favoriva operatori locali in assenza di motivazione oggettiva, ritenendo intollerabile qualsiasi «rendita di posizione» priva di giustificazione pubblica. Il Consiglio di Stato, n. 202503192/2024 ha precisato che il vizio di disparità di trattamento è configurabile solo in presenza di «perfetta identità» delle situazioni fattuali confrontate, restituendo alla PA un margine di apprezzamento ove le situazioni non siano perfettamente sovrapponibili. Il TAR Sardegna, n. 306/2025 offre una concreta applicazione di tali principi in materia di sanatorie edilizie su lotti identici trattati in modo differenziato senza adeguata motivazione.
4. Buon Andamento e Logica del Risultato
Il principio di buon andamento, anch’esso radicato nell’art. 97 Cost., impone alla pubblica amministrazione di operare secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, come ribadito dall’art. 1, comma 1, della L. 241/1990. Tali criteri non sono mere direttive interne, ma parametri di legittimità esterna dell’azione pubblica, sempre più frequentemente invocati in sede giurisdizionale.
L’aspetto più significativo è la tempestività procedimentale. L’art. 2 della L. 241/1990 stabilisce l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro i termini legali. Il superamento ingiustificato di tali termini configura silenzio-inadempimento, rimediabile attraverso il ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a. L’art. 2-bis della L. 241/1990 introduce, su questo presupposto, la responsabilità per danno da ritardo, azionabile anche in via autonoma rispetto all’impugnazione del provvedimento finale.
La giurisprudenza ha assunto posizioni sempre più severe in materia. Il Consiglio di Stato, n. 6853/2024 ha affermato che «il ritardo ingiustificato, unito a sanzioni sproporzionate, viola il buon andamento e la tutela dell’affidamento», sancendo che l’inerzia dell’amministrazione non può tradursi in un pregiudizio per il privato diligente. Il TAR Sicilia, n. 3647/2024 ha dichiarato illegittima la richiesta di nuovi adempimenti onerosi — quale la prestazione di polizze fideiussorie aggiuntive — quando tali necessità derivassero esclusivamente dai ritardi imputabili all’ente. Il TAR Lazio, n. 1624/2025 ha qualificato l’inosservanza dei termini come vizio autonomo di legittimità, costitutivo di silenzio-inadempimento e lesivo del principio di buon andamento.
Il divieto di aggravamento del procedimento, sancito dall’art. 1 della L. 241/1990, rappresenta l’ulteriore declinazione di questo principio: l’amministrazione non può imporre adempimenti aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla legge, né utilizzare il procedimento come strumento di pressione o dilazione a danno del privato.
5. Discrezionalità Amministrativa e Sindacato Giurisdizionale
L’esercizio della discrezionalità amministrativa — intesa come facoltà di scegliere tra più soluzioni ugualmente legittime quella più opportuna per il perseguimento dell’interesse pubblico — rappresenta uno dei nodi più delicati del diritto amministrativo, poiché si pone al confine tra il merito (insindacabile) e la legittimità (controllabile dal giudice).
L’art. 3 della L. 241/1990 sancisce l’obbligo generale di motivazione per ogni provvedimento amministrativo, quale presidio fondamentale del controllo di razionalità. La motivazione deve dar conto dell’iter logico-giuridico seguito, delle valutazioni istruttorie compiute e delle ragioni per le quali si è pervenuti a una determinata soluzione. Una motivazione meramente formale o tautologica non soddisfa tale requisito e determina l’annullamento dell’atto.
Sul versante processuale, l’art. 113 della Costituzione garantisce la piena giustiziabilità degli atti amministrativi. Il giudice può censurare la discrezionalità tecnica solo nei limiti dell’illogicità manifesta, della contraddittorietà o del travisamento dei fatti, non potendo sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione. Come stabilito dal Consiglio di Stato, n. 7979/2024, «il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche è limitato alla verifica di illogicità o contraddittorietà», escludendo ogni forma di sindacato sostitutivo.
Il CGARS, n. 763/2024 ha ulteriormente chiarito che la legalità sostanziale impedisce l’attribuzione di una libertà assoluta al decisore: la discrezionalità tecnica è distinta dalla discrezionalità amministrativa pura, e il giudice può esercitare un controllo di ragionevolezza più penetrante quando si tratta di valutazioni non riservate a specifiche competenze scientifiche. Il TAR Campania, n. 5490/2022 ha annullato un provvedimento per «difetto di istruttoria e motivazione apparente» in presenza di fatti agevolmente verificabili ma non adeguatamente esaminati dall’ente.
Lo sviamento di potere — ipotesi in cui l’atto è formalmente corretto ma persegue un fine diverso da quello per cui il potere è stato attribuito — costituisce un ulteriore vizio di legittimità di difficile accertamento. Il Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 2140/2022 ha precisato che esso «richiede elementi precisi e concordanti che dimostrino la divergenza dalla funzione tipica», escludendo la sufficienza di mere presunzioni.
6. Tutela dell’Affidamento e Poteri di Autotutela
Il potere di autotutela — inteso come facoltà dell’amministrazione di riesaminare i propri atti e, ove illegittimi, di annullarli d’ufficio — rappresenta una delle espressioni più significative del principio di legalità. Tuttavia, tale potere non è illimitato: esso incontra il contrappeso della tutela dell’affidamento legittimo del privato, principio che trova fondamento nell’art. 1, comma 2-bis, della L. 241/1990 (collaborazione e buona fede nei rapporti tra PA e cittadino) e nella tradizione giuridica comune agli ordinamenti europei.
L’art. 21-nonies della L. 241/1990 stabilisce che l’annullamento d’ufficio deve intervenire «entro un termine ragionevole», fissato in linea generale in dodici mesi per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici. Il superamento di tale termine non determina automaticamente l’impossibilità di procedere, ma impone all’amministrazione una motivazione rafforzata, che dia conto in maniera specifica e puntuale della prevalenza dell’interesse pubblico attuale rispetto all’interesse del privato alla conservazione dell’atto.
Il TAR Lazio, Sez. III, n. 6844/2025 ha ribadito che «l’annullamento d’ufficio richiede un’espressa comparazione motivata tra interesse pubblico e privato», pena l’illegittimità del provvedimento di secondo grado. Il TAR Campania, Sez. VIII, n. 3377/2024 ha affrontato il tema dell’autotutela successiva a una declaratoria di incostituzionalità, chiarendo che la sentenza della Corte Costituzionale non costituisce un’autorizzazione automatica a riesaminare atti consolidati: anche in tale ipotesi restano applicabili le regole ordinarie del termine ragionevole e del bilanciamento degli interessi.
Una fattispecie di notevole interesse pratico riguarda i provvedimenti di inibizione della SCIA: il TAR Campania, Sez. I, n. 40/2025 ha precisato che, una volta decorso il termine perentorio per l’adozione del provvedimento inibitorio in sede ordinaria, il potere dell’amministrazione si trasforma in potere di autotutela, soggetto agli stringenti requisiti dell’art. 21-nonies. Ciò significa che la negligenza nell’esercizio tempestivo del potere di controllo non può essere sanata attraverso una successiva azione inibitoria mascherata da autotutela.
La revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall’art. 21-quinquies della L. 241/1990, risponde a una logica differente dall’annullamento d’ufficio: essa incide su provvedimenti legittimi per sopravvenute ragioni di pubblico interesse o per rivalutazione della situazione di fatto. In tal caso, il privato ha diritto all’indennizzo del pregiudizio subito, quale compensazione per il recesso unilaterale dell’amministrazione da un rapporto su cui aveva confidato.
7. Trasparenza e Accessibilità
La trasparenza è stata progressivamente elevata da strumento di organizzazione interna a principio fondamentale di legalità e buona amministrazione. Il D.Lgs. 33/2013, art. 1 la definisce come «accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni», finalizzata a favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Lo strumento operativo più innovativo introdotto dalla riforma del 2016 è l’accesso civico generalizzato (FOIA), disciplinato dagli artt. 5 e 5-bis del D.Lgs. 33/2013: chiunque può richiedere documenti, dati e informazioni detenuti dalla PA, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato. Il diniego è ammissibile solo in presenza di limitazioni tassativamente previste dalla legge, che devono essere specificamente motivate e bilanciate con il superiore interesse alla trasparenza.
Le conseguenze della violazione degli obblighi di trasparenza sono disciplinate dall’art. 46 del D.Lgs. 33/2013, che le configura come elemento di valutazione negativa della responsabilità dirigenziale e come possibile fonte di responsabilità disciplinare. In questo senso, la trasparenza non è soltanto un diritto del cittadino, ma un obbligo esigibile e sanzionato dell’amministrazione, il cui rispetto si colloca nel cuore del principio di buon andamento.
Il raccordo tra trasparenza e gerarchia delle fonti emerge con chiarezza quando si esamina la questione dei regolamenti locali che introducono oneri non previsti dalla legge primaria. Il TAR Molise, Sez. I, n. 375/2024 ha ritenuto illegittimo un regolamento comunale che imponeva adempimenti aggiuntivi in contrasto con la normativa speciale di settore (nella specie, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche), affermando il primato della lex specialis e il divieto per gli enti locali di sostituirsi al legislatore statale nell’introduzione di oneri. Analoga conclusione è stata raggiunta dal TAR Lazio, Sez. IV, n. 17932/2023, ove si è affermato che «un onere introdotto da atto amministrativo è ammissibile solo se riconducibile a una finalità prevista dalla legge primaria».
8. Conclusioni e Sintesi dei Trend Giurisprudenziali
L’analisi sistematica della normativa e della giurisprudenza consente di tracciare un quadro evolutivo coerente e ben definito, che può essere sintetizzato nei seguenti trend fondamentali.
I. Dalla legalità formale alla legalità sostanziale. Il diritto amministrativo contemporaneo ha superato la concezione meramente formale della legalità, secondo cui sarebbe sufficiente che l’atto trovi un fondamento normativo. Il Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 639/2024 e le sentenze richiamate evidenziano come il giudice amministrativo controlli sempre più la qualità dell’istruttoria e la razionalità dell’esito decisionale, annullando atti che, pur rispettosi delle forme, risultino privi di base fattuale adeguata o incongruenti rispetto ai fini normativi.
II. Rigore crescente sulla tempestività e sul danno da ritardo. Il ritardo procedimentale non è più tollerato come mera irregolarità interna: esso genera illegittimità per violazione del buon andamento, responsabilità risarcitoria e — soprattutto — non può essere utilizzato dall’amministrazione per imporre nuovi oneri al privato diligente (Consiglio di Stato, n. 6853/2024; TAR Sicilia, n. 3647/2024).
III. Sostanzializzazione del conflitto di interessi. La giurisprudenza richiede un’analisi concreta dell’incidenza del conflitto sull’esito decisionale, evitando automatismi invalidatori fondati sulla mera potenzialità del conflitto (TAR Sicilia, n. 3412/2024), ma — parallelamente — estendendo il perimetro dell’obbligo di astensione a situazioni di inimicizia grave che possano compromettere l’immagine di neutralità dell’ente (TAR Toscana, n. 652/2025).
IV. La motivazione come parametro di razionalità sistemica. In tutti gli ambiti esaminati — dall’autotutela alla discrezionalità tecnica, dalla parità di trattamento all’esercizio dei poteri sanzionatori — la giurisprudenza identifica nella motivazione il principale strumento di controllo e di legittimazione dell’azione pubblica. Una motivazione apparente, lacunosa o contraddittoria è equiparata all’assenza di motivazione e determina l’annullamento dell’atto (TAR Campania, n. 5490/2022).
V. Rafforzamento delle tutele del privato e centralità dell’affidamento. Il bilanciamento tra interesse pubblico all’eliminazione degli atti illegittimi e interesse privato alla stabilità dei rapporti giuridici si risolve sempre più frequentemente a favore di quest’ultimo quando il privato abbia fatto affidamento incolpevole su un provvedimento favorevole e l’amministrazione abbia tardato nell’esercizio dell’autotutela.
In conclusione, il sistema dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa si configura, alla luce del panorama normativo e giurisprudenziale attuale, come un insieme integrato e coerente di garanzie volte a orientare il potere pubblico verso il servizio effettivo all’interesse generale, nel rispetto dei diritti fondamentali del cittadino. L’evoluzione della giurisprudenza conferma che tali principi non sono canoni astratti, ma parametri vivi e operativi di legittimità, la cui violazione è sempre più rigorosamente sanzionata in sede giurisdizionale.
Avv. Ignazio Sposito
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