La Libera Circolazione dei Lavoratori nell’Unione Europea: Fondamenti Normativi, Evoluzione Giurisprudenziale e Impatto sugli Ordinamenti Nazionali

La Libera Circolazione dei Lavoratori nell’Unione Europea: Fondamenti Normativi, Evoluzione Giurisprudenziale e Impatto sugli Ordinamenti Nazionali

 

Abstract

Il presente contributo si propone di analizzare, con metodo giuridico-scientifico, la libertà di circolazione dei lavoratori quale libertà fondamentale dell’ordinamento dell’Unione Europea. A partire dall’inquadramento sistematico negli artt. 45-48 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), lo studio esamina le principali questioni interpretative sollevate da dottrina e giurisprudenza: la nozione autonoma di lavoratore, il principio di non discriminazione, le deroghe relative alla pubblica amministrazione, l’obbligo di riconoscimento dell’esperienza professionale maturata all’estero e la portabilità dei benefici di sicurezza sociale. Il lavoro si avvale di un’analisi sistematica della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dei giudici nazionali, mettendo in luce il ruolo cruciale del primato del diritto UE e dell’obbligo di disapplicazione delle norme interne incompatibili. Le conclusioni evidenziano le tensioni ancora aperte tra sovranità statale e integrazione del mercato del lavoro europeo, delineando le prospettive di sviluppo del quadro normativo vigente.

Parole chiave: libera circolazione dei lavoratori, art. 45 TFUE, nozione autonoma di lavoratore, non discriminazione, pubblica amministrazione, primato del diritto UE, sicurezza sociale.

 

1. Introduzione metodologica: la libera circolazione come pilastro del mercato interno

La libertà di circolazione dei lavoratori costituisce uno degli assi portanti del progetto di integrazione europea, sin dalle origini del Trattato di Roma del 1957. Nel quadro normativo attualmente vigente, essa trova il proprio fondamento nel Titolo IV del TFUE, letto in combinato disposto con la disciplina del mercato interno.

L’art. 26 TFUE definisce il mercato interno come «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali». La libertà di circolazione delle persone — e in particolare dei lavoratori — assume pertanto una dimensione tanto economica quanto costituzionale: essa è al tempo stesso strumento di allocazione ottimale delle risorse produttive e diritto fondamentale del cittadino europeo.

L’introduzione della cittadinanza dell’Unione, sancita dagli artt. 20 e 21 TFUE, ha determinato una significativa evoluzione del quadro giuridico: il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri non è più ancorato esclusivamente allo status di lavoratore subordinato o autonomo, ma si estende, a determinate condizioni, all’intera platea dei cittadini unionali. Nondimeno, la condizione di lavoratore continua a rappresentare il titolo giuridico più robusto per l’accesso all’intero catalogo di diritti riconosciuti dall’ordinamento europeo.

Sul piano metodologico, la presente analisi adopera un approccio plurale, che combina la lettura letterale e sistematica delle disposizioni primarie, l’interpretazione teleologica — orientata all’effettività delle libertà fondamentali — e l’analisi della giurisprudenza nazionale e sovranazionale, quale fonte privilegiata di concretizzazione dei principi normativi.

 

2. La nozione autonoma di lavoratore nel diritto dell’Unione Europea

2.1 Il fondamento normativo e l’esigenza di uniformità

L’art. 45 TFUE garantisce la libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione, imponendo l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le condizioni di lavoro. La disposizione, tuttavia, non fornisce una definizione positiva del termine «lavoratore», deferendo implicitamente alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) il compito di elaborare criteri interpretativi uniformi.

La costruzione di una nozione autonoma di lavoratore — indipendente dalle categorie definitorie degli ordinamenti nazionali — risponde a un’esigenza strutturale: consentire agli Stati membri di eludere l’applicazione del diritto europeo mediante qualificazioni interne più restrittive significherebbe svuotare di contenuto la portata normativa dell’art. 45 TFUE.

2.2 I criteri costitutivi elaborati dalla giurisprudenza

La CGUE ha progressivamente consolidato un test tripartito per l’identificazione del lavoratore europeo, fondato su: (i) lo svolgimento di una prestazione di valore economico, ancorché modesta; (ii) l’esecuzione della prestazione per un certo periodo, sotto la direzione di un terzo soggetto (elemento della subordinazione); (iii) la corresponsione di una retribuzione a fronte della prestazione medesima. La sentenza CGUE nella causa C-658/18 rappresenta un riferimento nodale in questa elaborazione, richiamata esplicitamente dalla giurisprudenza nazionale più recente.

La Corte di Cassazione italiana si è conformata a tali principi con coerenza. L’Ordinanza n. 12488/2025 ha ribadito che la nozione di lavoratore ai fini dell’art. 45 TFUE deve essere determinata sulla scorta dei criteri europei di prestazione, direzione e retribuzione, con esclusione di qualsiasi valutazione restrittiva fondata sulla qualificazione giuridica interna del rapporto. In termini analoghi, l’Ordinanza n. 41999/2021 ha confermato che la nozione eurounitaria prevale sulle qualificazioni nazionali ogni volta che siano in gioco diritti garantiti dall’ordinamento dell’Unione.

2.3 Implicazioni sistematiche

La costruzione autonoma della nozione di lavoratore comporta conseguenze rilevanti sul piano sistematico. In primo luogo, essa impedisce agli Stati di modulare l’accesso alle tutele europee attraverso la leva definitoria interna. In secondo luogo, essa impone al giudice nazionale di effettuare, in limine litis, una verifica sostanziale del rapporto dedotto in giudizio alla luce dei criteri elaborati dalla CGUE, prescindendo dalle etichette adottate dalle parti o dall’ordinamento domestico.

 

3. Il principio di non discriminazione e la parità di trattamento

3.1 L’architettura normativa del divieto

Il divieto di discriminazione fondata sulla nazionalità si articola, nel diritto primario dell’Unione, su più livelli normativi. L’art. 18 TFUE stabilisce, in via generale, il divieto di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità nell’ambito di applicazione dei Trattati. L’art. 45, par. 2, TFUE specifica l’operatività di tale divieto nel settore lavoristico, vietando discriminazioni dirette e indirette in materia di impiego, retribuzione e condizioni di lavoro.

3.2 Discriminazioni dirette e indirette

Nella prassi applicativa, le discriminazioni indirette — ossia le misure formalmente neutrali che producono effetti pregiudizievoli sproporzionati per i lavoratori migranti — rivestono particolare rilevanza. Rientrano in tale categoria i requisiti di residenza prolungata, le condizioni di anzianità ancorata al territorio nazionale, i criteri di accesso ai benefici accessori costruiti su presupposti di fatto tendenzialmente non soddisfatti da cittadini di altri Stati membri.

3.3 L’impatto sulle prestazioni sociali: il diritto vivente della Cassazione

Il fronte giurisprudenziale più vivace riguarda l’accesso dei lavoratori comunitari ai vantaggi sociali, con particolare riferimento agli assegni familiari per figli residenti in un diverso Stato membro.

L’Ordinanza n. 32616/2022 della Corte di Cassazione ha rappresentato una svolta significativa: la Suprema Corte ha disapplicato la norma italiana che escludeva il diritto agli assegni familiari in relazione ai figli non residenti in Italia, qualificando tale esclusione come discriminazione incompatibile con l’art. 45 TFUE e con il diritto derivato in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale.

Il percorso argomentativo è stato confermato e approfondito nelle successive Ordinanze n. 1423/2023 e n. 1425/2023, nelle quali la Corte ha chiarito che le difficoltà di ordine amministrativo invocate dallo Stato — in particolare la complessità dei controlli transfrontalieri — non costituiscono una giustificazione proporzionata alla limitazione del principio di parità di trattamento. Analogamente, l’Ordinanza n. 26583/2024 ha escluso che considerazioni di carattere finanziario e di bilancio possano legittimare esclusioni di carattere discriminatorio.

 

4. Limiti e deroghe alla libertà di circolazione: l’eccezione della pubblica amministrazione

4.1 Il fondamento e la ratio dell’eccezione

L’art. 45, par. 4, TFUE introduce una deroga espressa al principio di libera circolazione per i «posti nell’amministrazione pubblica». Tale eccezione trova la propria giustificazione nella necessità, riconosciuta dall’ordinamento europeo, di preservare il legame fiduciario tra lo Stato e i soggetti chiamati a esercitare prerogative di pubblica autorità.

4.2 L’interpretazione restrittiva come regola ermeneutica fondamentale

In quanto deroga a una libertà fondamentale, l’art. 45, par. 4, TFUE è soggetto a interpretazione sistematicamente restrittiva. La CGUE ha elaborato un criterio funzionale — o dinamico — per delimitare l’ambito della riserva: essa si applica esclusivamente ai posti che implicano, in modo non meramente occasionale, l’esercizio di pubblici poteri e la responsabilità per la salvaguardia degli interessi generali dello Stato. I criteri formali — quali la natura pubblica del datore di lavoro o l’inquadramento contrattuale — sono irrilevanti.

Ne consegue che le mansioni di carattere tecnico, esecutivo, docente o ausiliario, pur inserite nel contesto dell’amministrazione pubblica, non possono essere oggetto di riserva ai cittadini nazionali.

4.3 Il diritto vivente della giurisprudenza amministrativa

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12552/2020, ha applicato il criterio funzionale per escludere dalla riserva di nazionalità le mansioni che non comportano l’esercizio effettivo di poteri pubblicistici, ribadendo la centralità del test sostanziale rispetto all’inquadramento formale.

La sentenza TAR Lazio n. 07382/2011 ha annullato clausole di bandi concorsuali che imponevano il requisito della cittadinanza italiana in contrasto con le norme primarie di liberalizzazione degli accessi, mentre la sentenza n. 09317/2020 del medesimo Tribunale ha garantito l’immissione in ruolo di candidati in possesso di titoli professionali conseguiti e riconosciuti in altri Stati membri.

Un orientamento parzialmente divergente è stato espresso dal Consiglio di Stato, n. 03421/2015, che — pur riconoscendo l’interpretazione restrittiva della deroga — ha ammesso la riserva di nazionalità per taluni ruoli civili del Ministero dell’Interno, valorizzando la delicatezza delle funzioni esercitate. Tale pronunzia, ancorché isolata, testimonia la persistente tensione tra la lettura europeista della giurisprudenza di primo grado e le istanze di sovranità statale emerse in sede di appello.

 

5. Il riconoscimento dell’anzianità e dell’esperienza professionale maturata all’estero

5.1 Il principio di equivalenza sostanziale

L’effettività della libera circolazione dei lavoratori presuppone non soltanto la rimozione degli ostacoli all’accesso al mercato del lavoro, ma anche la garanzia che la mobilità professionale non produca effetti penalizzanti sul piano della progressione di carriera e del trattamento economico. Il mancato computo dei periodi di servizio prestati in altri Stati membri ai fini dell’anzianità di servizio o dell’accesso a fasce retributive superiori costituisce, in tale prospettiva, un ostacolo indiretto alla circolazione, incompatibile con l’art. 45 TFUE.

La CGUE ha chiarito, con la sentenza nella causa C-703/17, che gli Stati membri sono tenuti a valutare l’equivalenza sostanziale delle mansioni svolte all’estero, al fine di garantire che la mobilità intraeuropea non si traduca in una regressione delle condizioni di lavoro del lavoratore migrante.

5.2 Applicazioni giurisprudenziali recenti

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 00168/2025, ha imposto il riconoscimento dell’esperienza professionale equivalente maturata all’estero ai fini del trattamento retributivo, richiamando espressamente la giurisprudenza della CGUE e affermando il primato dei principi europei sulle disposizioni normative interne difformi.

Particolarmente significativo appare il filone giurisprudenziale del TAR Lazio in materia di settore AFAM (Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica). Le sentenze n. 03338/2024 e n. 12909/2024 hanno disapplicato disposizioni nazionali che escludevano l’esperienza professionale estera dai criteri di valutazione dei concorsi, applicando il test di proporzionalità elaborato dalla CGUE nella sentenza C-132/22 e riconducendo tale esclusione alla categoria delle restrizioni ingiustificate alla libertà di circolazione.

 

6. Il coordinamento della sicurezza sociale e la portabilità delle prestazioni familiari

6.1 Il quadro normativo dell’art. 48 TFUE

Accanto alla garanzia di parità di trattamento nel rapporto di lavoro, l’ordinamento europeo predispone un sistema di coordinamento — e non di armonizzazione — dei regimi nazionali di sicurezza sociale, fondato sull’art. 48 TFUE. Tale coordinamento mira a garantire che i lavoratori migranti non siano penalizzati dalla frammentazione dei sistemi previdenziali nazionali, assicurando la totalizzazione dei periodi assicurativi e la portabilità delle prestazioni.

Il principio cardine che governa tale coordinamento è la neutralità della mobilità: il trasferimento del lavoratore da uno Stato membro a un altro non deve comportare né la perdita di diritti già acquisiti, né l’impossibilità di maturare nuovi diritti nel Paese di destinazione.

6.2 La giurisprudenza sugli assegni familiari

Come già rilevato nel precedente paragrafo dedicato al principio di parità di trattamento, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha affrontato con particolare rigore la questione degli assegni familiari per figli residenti in altro Stato membro. La combinazione del divieto di discriminazione ex art. 45, par. 2, TFUE e del principio di coordinamento ex art. 48 TFUE impone che tali prestazioni siano erogate indipendentemente dal luogo di residenza dei familiari del lavoratore, salvo che lo Stato non dimostri la sussistenza di una giustificazione oggettiva, proporzionata e non discriminatoria.

La giurisprudenza ha sistematicamente respinto le giustificazioni addotte dagli Stati — difficoltà di controllo, esigenze di bilancio — come inidonee a superare il vaglio di proporzionalità, confermando l’applicabilità immediata e diretta delle disposizioni europee in materia.

 

7. Il primato del diritto dell’Unione Europea e l’obbligo di disapplicazione

7.1 Il fondamento del primato

Il primato del diritto dell’Unione Europea sugli ordinamenti nazionali costituisce il presupposto logico e sistematico dell’intera costruzione europea. Esso non trova espressa previsione nei Trattati, ma è stato affermato dalla CGUE sin dalle pronunce Van Gend & Loos (1963) e Costa c. E.N.E.L. (1964), ed è oggi indirettamente riconosciuto dalla Dichiarazione n. 17 allegata al Trattato di Lisbona.

Sul piano processuale, il primato si articola nel meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, che abilita e — per i giudici di ultima istanza — obbliga i giudici nazionali a interrogare la CGUE sull’interpretazione del diritto europeo, e nel meccanismo delle procedure di infrazione ex artt. 258 e 260 TFUE, che consentono alla Commissione di reagire alle violazioni statali del diritto dell’Unione.

7.2 Il giudice nazionale come giudice europeo: l’obbligo di disapplicazione

La conseguenza più rilevante del primato del diritto UE sul piano applicativo è l’obbligo — e non la mera facoltà — per il giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto europeo direttamente applicabile, senza necessità di attendere l’intervento del legislatore o della Corte Costituzionale. Tale obbligo presuppone che il giudice abbia previamente tentato un’interpretazione della norma interna conforme al diritto UE, e che il contrasto si riveli insanabile.

La Corte di Cassazione italiana ha ribadito tale orientamento con costante uniformità. L’Ordinanza n. 32616/2022 ha confermato il potere-dovere di disapplicazione immediata della norma nazionale contrastante con il principio di non discriminazione, costituendo un riferimento paradigmatico per la successiva elaborazione giurisprudenziale. L’Ordinanza n. 1423/2023 ha ulteriormente ribadito il primato del diritto UE e l’efficacia diretta delle disposizioni che impongono la parità di trattamento, escludendo che ostacoli procedurali di diritto interno possano limitare l’operatività di tale meccanismo.

 

8. Conclusioni

L’analisi condotta consente di trarre alcune conclusioni di carattere sistematico sull’evoluzione e sullo stato attuale della libertà di circolazione dei lavoratori nell’Unione Europea.

In primo luogo, la costruzione normativa e giurisprudenziale del diritto europeo si caratterizza per una progressiva estensione della portata materiale della libertà in esame: dalla mera abolizione delle discriminazioni dirette nell’accesso all’impiego, si è giunti a una concezione integrata che impone agli Stati di eliminare qualsiasi ostacolo — anche indiretto o dissimulato — alla mobilità del fattore lavoro.

In secondo luogo, la nozione autonoma di lavoratore, l’interpretazione restrittiva delle deroghe e il principio di equivalenza sostanziale nella valutazione dell’esperienza estera convergono nel delineare un sistema di tutela multilivello, nel quale la norma europea funge da standard minimo inderogabile, e il giudice nazionale da custode della sua effettività.

In terzo luogo, il primato del diritto UE e il correlato obbligo di disapplicazione configurano il giudice ordinario e amministrativo come attore indispensabile del processo di integrazione: la Corte di Giustizia fissa i principi, ma è il giudice nazionale che li traduce in decisioni concrete, assicurando la coerenza dell’ordinamento europeo nel suo complesso.

Permangono, tuttavia, tensioni irrisolte. La deroga relativa alla pubblica amministrazione continua a generare applicazioni disomogenee tra i diversi ordinamenti nazionali, talvolta con interpretazioni che si discostano dal modello funzionale elaborato dalla CGUE. Analogamente, la resistenza di alcuni Stati a conformare i propri sistemi di prestazioni sociali ai principi di portabilità e non discriminazione evidenzia come la piena integrazione del mercato del lavoro europeo rimanga un obiettivo in progress, più che un risultato acquisito.

Le prospettive future sembrano orientate verso un consolidamento dell’acquis giurisprudenziale e una progressiva uniformazione delle pratiche nazionali, sostenuta dallo strumento del rinvio pregiudiziale e dalla vigilanza della Commissione europea. Rimane tuttavia aperta la questione — di rango teorico e pratico — di come conciliare l’esigenza di effettività del diritto europeo con la salvaguardia degli spazi di autonomia organizzativa che gli ordinamenti nazionali rivendicano in settori sensibili quali la pubblica amministrazione e il welfare.

 

Apparato bibliografico e sitografico

Fonti normative primarie

• Art. 18 TFUE — Divieto generale di discriminazione in base alla nazionalità
• Artt. 20 e 21 TFUE — Cittadinanza dell’Unione e diritto di circolazione
• Art. 26 TFUE — Definizione del mercato interno
• Art. 45 TFUE — Libertà di circolazione dei lavoratori
• Art. 46 TFUE — Misure attuative del Parlamento europeo e del Consiglio
• Art. 48 TFUE — Coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
• Art. 258 TFUE — Procedura di infrazione
• Art. 267 TFUE — Rinvio pregiudiziale

Giurisprudenza della Corte di Cassazione

• Cass., Ord. n. 32616/2022
• Cass., Ord. n. 41999/2021
• Cass., Ord. n. 1423/2023
• Cass., Ord. n. 1425/2023
• Cass., Ord. n. 26583/2024
• Cass., Ord. n. 12488/2025

Giurisprudenza amministrativa

• TAR Lazio, n. 07382/2011
• Consiglio di Stato, n. 03421/2015
• TAR Lazio, n. 12552/2020
• TAR Lazio, n. 09317/2020
• TAR Lazio, n. 03338/2024
• TAR Lazio, n. 12909/2024
• Consiglio di Stato, n. 00168/2025