<\/p>\n
1. Inquadramento Costituzionale e Fondamento del Potere
\nIl sistema dell’azione amministrativa italiana trova il proprio fondamento assiologico e normativo nell’art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce che \u00abi pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge\u00bb e che devono essere assicurati il buon andamento e l’imparzialit\u00e0 dell’amministrazione. Tale disposizione non costituisce un mero enunciato programmatico, ma rappresenta una norma precettiva di immediata applicazione, da cui discendono obblighi direttamente esigibili e parametri di legittimit\u00e0 degli atti amministrativi.
\nIl principio di legalit\u00e0 formale impone che ogni potere pubblico sia attribuito da una norma di legge e che il suo esercizio sia conforme al modulo procedurale e sostanziale ivi previsto. In questa accezione, l’amministrazione non \u00e8 libera nei fini: essa persegue esclusivamente gli interessi pubblici tipizzati dal legislatore, senza poter introdurre autonomamente nuove pretese nei confronti dei cittadini. Il corollario di tale impostazione \u00e8 rinvenibile nell’art. 23 della Costituzione, che sancisce la riserva di legge per ogni prestazione imposta, e nell’art. 1, comma 1, della L. 241\/1990, ove si afferma che l’attivit\u00e0 amministrativa persegue \u00abi fini determinati dalla legge\u00bb.
\nAccanto alla legalit\u00e0 formale, la dottrina e la giurisprudenza pi\u00f9 recenti hanno elaborato il concetto di legalit\u00e0 sostanziale, che esige non solo l’esistenza di una norma attributiva del potere, ma anche che l’esercizio concreto di quest’ultimo risulti razionale, proporzionato e orientato al raggiungimento della finalit\u00e0 pubblica per cui il potere \u00e8 stato conferito. Come chiarito dal Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3640\/2024, \u00abil primato della legalit\u00e0 sostanziale impone di non fermarsi al dato formale se ci\u00f2 devia dalla finalit\u00e0 normativa\u00bb, segnando un’evoluzione significativa nel modo di intendere il vincolo di scopo dell’azione pubblica.<\/p>\n
2. Tipicit\u00e0, Nominativit\u00e0 e Patologie dell’Atto
\nIl principio di tipicit\u00e0 degli atti amministrativi postula che ogni provvedimento deve corrispondere a un modello astratto previamente definito dalla legge, sia nel contenuto che negli effetti. Il principio di nominativit\u00e0 ne \u00e8 il complemento: la pubblica amministrazione pu\u00f2 adottare solo i provvedimenti che rientrano nelle categorie normativamente previste. Questi due canoni, letti in combinato con la riserva di legge ex art. 97 Cost., delimitano rigorosamente l’ambito della potest\u00e0 pubblica, escludendo l’ammissibilit\u00e0 di provvedimenti atipici o innominati a contenuto ablatorio o restrittivo.
\nLa violazione di tali principi genera patologie di differente gravit\u00e0. La distinzione cardinale \u00e8 quella tra annullabilit\u00e0 e nullit\u00e0. Mentre i vizi di legittimit\u00e0 ordinari (incompetenza relativa, eccesso di potere, violazione di legge) determinano l’annullabilit\u00e0 dell’atto su ricorso di parte, la carenza assoluta di attribuzione determina la nullit\u00e0 dell’atto ai sensi dell’art. 21-septies della L. 241\/1990. Tale nullit\u00e0 \u00e8 rilevabile d’ufficio, in qualunque stato e grado del giudizio, e non \u00e8 soggetta al termine decadenziale ordinario.
\nLa giurisprudenza ha consolidato questo orientamento in numerose pronunce recenti. Il TAR Veneto, Sez. II, n. 867\/2024 ha dichiarato la nullit\u00e0 di un atto di irricevibilit\u00e0 di una CILA non previsto dall’ordinamento, affermando che \u00abl’amministrazione non pu\u00f2 creare ostacoli procedurali privi di base legale\u00bb. Analogamente, il TAR Sicilia, Sez. IV, n. 3932\/2024 ha ribadito che \u00abatti reiettivi non tipizzati sono nulli per carenza di potere\u00bb, escludendo ogni possibilit\u00e0 di sanatoria.
\nQuanto ai cosiddetti poteri impliciti, la loro ammissibilit\u00e0 \u00e8 limitata a ipotesi residuali e rigorosamente definite. Il TAR Lazio, Sez. V, n. 6949\/2025 ha elaborato un vero e proprio test di legittimit\u00e0: il potere implicito \u00e8 ammissibile solo se (i) strettamente strumentale all’esercizio di un potere espresso, (ii) operante nel medesimo spazio giuridico e (iii) giustificato da necessit\u00e0 tecnica insuperabile. In nessun caso esso pu\u00f2 introdurre nuove potest\u00e0 autoritative o ampliare il perimetro delle facolt\u00e0 di intervento dell’ente.<\/p>\n
3. Imparzialit\u00e0 e Prevenzione del Conflitto di Interessi
\nL’imparzialit\u00e0, enunciata nell’art. 97 Cost. e richiamata dagli artt. 3 Cost. in tema di uguaglianza, costituisce non soltanto un dovere di comportamento del funzionario, ma un parametro di legittimit\u00e0 del provvedimento nella sua dimensione oggettiva. La norma operativa di riferimento \u00e8 l’art. 6-bis della L. 241\/1990, che introduce l’obbligo di astensione a carico del responsabile del procedimento e dei titolari degli uffici in presenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale.
\nL’obbligo di astensione ha una funzione preventiva e garantistica: esso mira a tutelare non soltanto la neutralit\u00e0 effettiva della decisione, ma anche l’immagine di imparzialit\u00e0 dell’ente, che deve risultare al di sopra di ogni ragionevole sospetto. Tale funzione \u00e8 rafforzata dall’art. 54 del D.Lgs. 165\/2001, che prevede codici di comportamento volti a garantire il rispetto di doveri minimi di imparzialit\u00e0, e dal D.P.R. 62\/2013, che li declina in obblighi specifici per i dipendenti pubblici.
\nSul piano giurisprudenziale, si registra un’evoluzione verso la verifica della rilevanza concreta del conflitto, abbandonando un approccio meramente formalistico. Il TAR Basilicata, n. 46\/2022 ha confermato che \u00abla mancata astensione invalida l’atto, salvo prova rigorosa dell’assenza di influenza concreta\u00bb. Il TAR Toscana, n. 652\/2025 ha esteso il perimetro dell’obbligo di astensione anche alle ipotesi di \u00abgrave inimicizia\u00bb, per analogia con l’art. 51 c.p.c., a tutela dell’immagine di terziet\u00e0 dell’amministrazione.
\nIl TAR Sicilia, n. 3412\/2024 ha invece introdotto un’importante distinzione tra conflitti tipizzati (ad esempio, legami di parentela) e conflitti atipici: per i primi, l’obbligo di astensione \u00e8 incondizionato; tuttavia, l’invalidit\u00e0 del provvedimento conseguente richiede comunque una verifica dell’incidenza concreta del conflitto sull’esito decisionale, in linea con il temperamento previsto dall’art. 21-octies, comma 2, L. 241\/1990 per i vizi meramente formali.
\nIl principio di parit\u00e0 di trattamento, quale estrinsecazione dell’imparzialit\u00e0, impone che situazioni analoghe siano trattate in modo uniforme. Il TAR Lombardia, n. 908\/2024 ha censurato un provvedimento che favoriva operatori locali in assenza di motivazione oggettiva, ritenendo intollerabile qualsiasi \u00abrendita di posizione\u00bb priva di giustificazione pubblica. Il Consiglio di Stato, n. 202503192\/2024 ha precisato che il vizio di disparit\u00e0 di trattamento \u00e8 configurabile solo in presenza di \u00abperfetta identit\u00e0\u00bb delle situazioni fattuali confrontate, restituendo alla PA un margine di apprezzamento ove le situazioni non siano perfettamente sovrapponibili. Il TAR Sardegna, n. 306\/2025 offre una concreta applicazione di tali principi in materia di sanatorie edilizie su lotti identici trattati in modo differenziato senza adeguata motivazione.<\/p>\n
4. Buon Andamento e Logica del Risultato
\nIl principio di buon andamento, anch’esso radicato nell’art. 97 Cost., impone alla pubblica amministrazione di operare secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicit\u00e0, come ribadito dall’art. 1, comma 1, della L. 241\/1990. Tali criteri non sono mere direttive interne, ma parametri di legittimit\u00e0 esterna dell’azione pubblica, sempre pi\u00f9 frequentemente invocati in sede giurisdizionale.
\nL’aspetto pi\u00f9 significativo \u00e8 la tempestivit\u00e0 procedimentale. L’art. 2 della L. 241\/1990 stabilisce l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro i termini legali. Il superamento ingiustificato di tali termini configura silenzio-inadempimento, rimediabile attraverso il ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a. L’art. 2-bis della L. 241\/1990 introduce, su questo presupposto, la responsabilit\u00e0 per danno da ritardo, azionabile anche in via autonoma rispetto all’impugnazione del provvedimento finale.
\nLa giurisprudenza ha assunto posizioni sempre pi\u00f9 severe in materia. Il Consiglio di Stato, n. 6853\/2024 ha affermato che \u00abil ritardo ingiustificato, unito a sanzioni sproporzionate, viola il buon andamento e la tutela dell’affidamento\u00bb, sancendo che l’inerzia dell’amministrazione non pu\u00f2 tradursi in un pregiudizio per il privato diligente. Il TAR Sicilia, n. 3647\/2024 ha dichiarato illegittima la richiesta di nuovi adempimenti onerosi \u2014 quale la prestazione di polizze fideiussorie aggiuntive \u2014 quando tali necessit\u00e0 derivassero esclusivamente dai ritardi imputabili all’ente. Il TAR Lazio, n. 1624\/2025 ha qualificato l’inosservanza dei termini come vizio autonomo di legittimit\u00e0, costitutivo di silenzio-inadempimento e lesivo del principio di buon andamento.
\nIl divieto di aggravamento del procedimento, sancito dall’art. 1 della L. 241\/1990, rappresenta l’ulteriore declinazione di questo principio: l’amministrazione non pu\u00f2 imporre adempimenti aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla legge, n\u00e9 utilizzare il procedimento come strumento di pressione o dilazione a danno del privato.<\/p>\n
5. Discrezionalit\u00e0 Amministrativa e Sindacato Giurisdizionale
\nL’esercizio della discrezionalit\u00e0 amministrativa \u2014 intesa come facolt\u00e0 di scegliere tra pi\u00f9 soluzioni ugualmente legittime quella pi\u00f9 opportuna per il perseguimento dell’interesse pubblico \u2014 rappresenta uno dei nodi pi\u00f9 delicati del diritto amministrativo, poich\u00e9 si pone al confine tra il merito (insindacabile) e la legittimit\u00e0 (controllabile dal giudice).
\nL’art. 3 della L. 241\/1990 sancisce l’obbligo generale di motivazione per ogni provvedimento amministrativo, quale presidio fondamentale del controllo di razionalit\u00e0. La motivazione deve dar conto dell’iter logico-giuridico seguito, delle valutazioni istruttorie compiute e delle ragioni per le quali si \u00e8 pervenuti a una determinata soluzione. Una motivazione meramente formale o tautologica non soddisfa tale requisito e determina l’annullamento dell’atto.
\nSul versante processuale, l’art. 113 della Costituzione garantisce la piena giustiziabilit\u00e0 degli atti amministrativi. Il giudice pu\u00f2 censurare la discrezionalit\u00e0 tecnica solo nei limiti dell’illogicit\u00e0 manifesta, della contraddittoriet\u00e0 o del travisamento dei fatti, non potendo sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione. Come stabilito dal Consiglio di Stato, n. 7979\/2024, \u00abil sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche \u00e8 limitato alla verifica di illogicit\u00e0 o contraddittoriet\u00e0\u00bb, escludendo ogni forma di sindacato sostitutivo.
\nIl CGARS, n. 763\/2024 ha ulteriormente chiarito che la legalit\u00e0 sostanziale impedisce l’attribuzione di una libert\u00e0 assoluta al decisore: la discrezionalit\u00e0 tecnica \u00e8 distinta dalla discrezionalit\u00e0 amministrativa pura, e il giudice pu\u00f2 esercitare un controllo di ragionevolezza pi\u00f9 penetrante quando si tratta di valutazioni non riservate a specifiche competenze scientifiche. Il TAR Campania, n. 5490\/2022 ha annullato un provvedimento per \u00abdifetto di istruttoria e motivazione apparente\u00bb in presenza di fatti agevolmente verificabili ma non adeguatamente esaminati dall’ente.
\nLo sviamento di potere \u2014 ipotesi in cui l’atto \u00e8 formalmente corretto ma persegue un fine diverso da quello per cui il potere \u00e8 stato attribuito \u2014 costituisce un ulteriore vizio di legittimit\u00e0 di difficile accertamento. Il Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 2140\/2022 ha precisato che esso \u00abrichiede elementi precisi e concordanti che dimostrino la divergenza dalla funzione tipica\u00bb, escludendo la sufficienza di mere presunzioni.<\/p>\n
6. Tutela dell’Affidamento e Poteri di Autotutela
\nIl potere di autotutela \u2014 inteso come facolt\u00e0 dell’amministrazione di riesaminare i propri atti e, ove illegittimi, di annullarli d’ufficio \u2014 rappresenta una delle espressioni pi\u00f9 significative del principio di legalit\u00e0. Tuttavia, tale potere non \u00e8 illimitato: esso incontra il contrappeso della tutela dell’affidamento legittimo del privato, principio che trova fondamento nell’art. 1, comma 2-bis, della L. 241\/1990 (collaborazione e buona fede nei rapporti tra PA e cittadino) e nella tradizione giuridica comune agli ordinamenti europei.
\nL’art. 21-nonies della L. 241\/1990 stabilisce che l’annullamento d’ufficio deve intervenire \u00abentro un termine ragionevole\u00bb, fissato in linea generale in dodici mesi per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici. Il superamento di tale termine non determina automaticamente l’impossibilit\u00e0 di procedere, ma impone all’amministrazione una motivazione rafforzata, che dia conto in maniera specifica e puntuale della prevalenza dell’interesse pubblico attuale rispetto all’interesse del privato alla conservazione dell’atto.
\nIl TAR Lazio, Sez. III, n. 6844\/2025 ha ribadito che \u00abl’annullamento d’ufficio richiede un’espressa comparazione motivata tra interesse pubblico e privato\u00bb, pena l’illegittimit\u00e0 del provvedimento di secondo grado. Il TAR Campania, Sez. VIII, n. 3377\/2024 ha affrontato il tema dell’autotutela successiva a una declaratoria di incostituzionalit\u00e0, chiarendo che la sentenza della Corte Costituzionale non costituisce un’autorizzazione automatica a riesaminare atti consolidati: anche in tale ipotesi restano applicabili le regole ordinarie del termine ragionevole e del bilanciamento degli interessi.
\nUna fattispecie di notevole interesse pratico riguarda i provvedimenti di inibizione della SCIA: il TAR Campania, Sez. I, n. 40\/2025 ha precisato che, una volta decorso il termine perentorio per l’adozione del provvedimento inibitorio in sede ordinaria, il potere dell’amministrazione si trasforma in potere di autotutela, soggetto agli stringenti requisiti dell’art. 21-nonies. Ci\u00f2 significa che la negligenza nell’esercizio tempestivo del potere di controllo non pu\u00f2 essere sanata attraverso una successiva azione inibitoria mascherata da autotutela.
\nLa revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall’art. 21-quinquies della L. 241\/1990, risponde a una logica differente dall’annullamento d’ufficio: essa incide su provvedimenti legittimi per sopravvenute ragioni di pubblico interesse o per rivalutazione della situazione di fatto. In tal caso, il privato ha diritto all’indennizzo del pregiudizio subito, quale compensazione per il recesso unilaterale dell’amministrazione da un rapporto su cui aveva confidato.<\/p>\n
7. Trasparenza e Accessibilit\u00e0
\nLa trasparenza \u00e8 stata progressivamente elevata da strumento di organizzazione interna a principio fondamentale di legalit\u00e0 e buona amministrazione. Il D.Lgs. 33\/2013, art. 1 la definisce come \u00abaccessibilit\u00e0 totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni\u00bb, finalizzata a favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
\nLo strumento operativo pi\u00f9 innovativo introdotto dalla riforma del 2016 \u00e8 l’accesso civico generalizzato (FOIA), disciplinato dagli artt. 5 e 5-bis del D.Lgs. 33\/2013: chiunque pu\u00f2 richiedere documenti, dati e informazioni detenuti dalla PA, senza necessit\u00e0 di dimostrare un interesse qualificato. Il diniego \u00e8 ammissibile solo in presenza di limitazioni tassativamente previste dalla legge, che devono essere specificamente motivate e bilanciate con il superiore interesse alla trasparenza.
\nLe conseguenze della violazione degli obblighi di trasparenza sono disciplinate dall’art. 46 del D.Lgs. 33\/2013, che le configura come elemento di valutazione negativa della responsabilit\u00e0 dirigenziale e come possibile fonte di responsabilit\u00e0 disciplinare. In questo senso, la trasparenza non \u00e8 soltanto un diritto del cittadino, ma un obbligo esigibile e sanzionato dell’amministrazione, il cui rispetto si colloca nel cuore del principio di buon andamento.
\nIl raccordo tra trasparenza e gerarchia delle fonti emerge con chiarezza quando si esamina la questione dei regolamenti locali che introducono oneri non previsti dalla legge primaria. Il TAR Molise, Sez. I, n. 375\/2024 ha ritenuto illegittimo un regolamento comunale che imponeva adempimenti aggiuntivi in contrasto con la normativa speciale di settore (nella specie, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche), affermando il primato della lex specialis e il divieto per gli enti locali di sostituirsi al legislatore statale nell’introduzione di oneri. Analoga conclusione \u00e8 stata raggiunta dal TAR Lazio, Sez. IV, n. 17932\/2023, ove si \u00e8 affermato che \u00abun onere introdotto da atto amministrativo \u00e8 ammissibile solo se riconducibile a una finalit\u00e0 prevista dalla legge primaria\u00bb.<\/p>\n
8. Conclusioni e Sintesi dei Trend Giurisprudenziali
\nL’analisi sistematica della normativa e della giurisprudenza consente di tracciare un quadro evolutivo coerente e ben definito, che pu\u00f2 essere sintetizzato nei seguenti trend fondamentali.
\nI. Dalla legalit\u00e0 formale alla legalit\u00e0 sostanziale. Il diritto amministrativo contemporaneo ha superato la concezione meramente formale della legalit\u00e0, secondo cui sarebbe sufficiente che l’atto trovi un fondamento normativo. Il Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 639\/2024 e le sentenze richiamate evidenziano come il giudice amministrativo controlli sempre pi\u00f9 la qualit\u00e0 dell’istruttoria e la razionalit\u00e0 dell’esito decisionale, annullando atti che, pur rispettosi delle forme, risultino privi di base fattuale adeguata o incongruenti rispetto ai fini normativi.
\nII. Rigore crescente sulla tempestivit\u00e0 e sul danno da ritardo. Il ritardo procedimentale non \u00e8 pi\u00f9 tollerato come mera irregolarit\u00e0 interna: esso genera illegittimit\u00e0 per violazione del buon andamento, responsabilit\u00e0 risarcitoria e \u2014 soprattutto \u2014 non pu\u00f2 essere utilizzato dall’amministrazione per imporre nuovi oneri al privato diligente (Consiglio di Stato, n. 6853\/2024; TAR Sicilia, n. 3647\/2024).
\nIII. Sostanzializzazione del conflitto di interessi. La giurisprudenza richiede un’analisi concreta dell’incidenza del conflitto sull’esito decisionale, evitando automatismi invalidatori fondati sulla mera potenzialit\u00e0 del conflitto (TAR Sicilia, n. 3412\/2024), ma \u2014 parallelamente \u2014 estendendo il perimetro dell’obbligo di astensione a situazioni di inimicizia grave che possano compromettere l’immagine di neutralit\u00e0 dell’ente (TAR Toscana, n. 652\/2025).
\nIV. La motivazione come parametro di razionalit\u00e0 sistemica. In tutti gli ambiti esaminati \u2014 dall’autotutela alla discrezionalit\u00e0 tecnica, dalla parit\u00e0 di trattamento all’esercizio dei poteri sanzionatori \u2014 la giurisprudenza identifica nella motivazione il principale strumento di controllo e di legittimazione dell’azione pubblica. Una motivazione apparente, lacunosa o contraddittoria \u00e8 equiparata all’assenza di motivazione e determina l’annullamento dell’atto (TAR Campania, n. 5490\/2022).
\nV. Rafforzamento delle tutele del privato e centralit\u00e0 dell’affidamento. Il bilanciamento tra interesse pubblico all’eliminazione degli atti illegittimi e interesse privato alla stabilit\u00e0 dei rapporti giuridici si risolve sempre pi\u00f9 frequentemente a favore di quest’ultimo quando il privato abbia fatto affidamento incolpevole su un provvedimento favorevole e l’amministrazione abbia tardato nell’esercizio dell’autotutela.
\nIn conclusione, il sistema dei principi di legalit\u00e0, imparzialit\u00e0 e buon andamento dell’azione amministrativa si configura, alla luce del panorama normativo e giurisprudenziale attuale, come un insieme integrato e coerente di garanzie volte a orientare il potere pubblico verso il servizio effettivo all’interesse generale, nel rispetto dei diritti fondamentali del cittadino. L’evoluzione della giurisprudenza conferma che tali principi non sono canoni astratti, ma parametri vivi e operativi di legittimit\u00e0, la cui violazione \u00e8 sempre pi\u00f9 rigorosamente sanzionata in sede giurisdizionale.<\/p>\n
Avv. Ignazio Sposito<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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