La Libera Circolazione dei Lavoratori nell’Unione Europea: Fondamenti Normativi, Evoluzione Giurisprudenziale e Impatto sugli Ordinamenti Nazionali<\/p>\n
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Abstract<\/p>\n
Il presente contributo si propone di analizzare, con metodo giuridico-scientifico, la libert\u00e0 di circolazione dei lavoratori quale libert\u00e0 fondamentale dell’ordinamento dell’Unione Europea. A partire dall’inquadramento sistematico negli artt. 45-48 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), lo studio esamina le principali questioni interpretative sollevate da dottrina e giurisprudenza: la nozione autonoma di lavoratore, il principio di non discriminazione, le deroghe relative alla pubblica amministrazione, l’obbligo di riconoscimento dell’esperienza professionale maturata all’estero e la portabilit\u00e0 dei benefici di sicurezza sociale. Il lavoro si avvale di un’analisi sistematica della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dei giudici nazionali, mettendo in luce il ruolo cruciale del primato del diritto UE e dell’obbligo di disapplicazione delle norme interne incompatibili. Le conclusioni evidenziano le tensioni ancora aperte tra sovranit\u00e0 statale e integrazione del mercato del lavoro europeo, delineando le prospettive di sviluppo del quadro normativo vigente.<\/p>\n
Parole chiave: libera circolazione dei lavoratori, art. 45 TFUE, nozione autonoma di lavoratore, non discriminazione, pubblica amministrazione, primato del diritto UE, sicurezza sociale.<\/p>\n
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1. Introduzione metodologica: la libera circolazione come pilastro del mercato interno<\/p>\n
La libert\u00e0 di circolazione dei lavoratori costituisce uno degli assi portanti del progetto di integrazione europea, sin dalle origini del Trattato di Roma del 1957. Nel quadro normativo attualmente vigente, essa trova il proprio fondamento nel Titolo IV del TFUE, letto in combinato disposto con la disciplina del mercato interno.<\/p>\n
L’art. 26 TFUE definisce il mercato interno come \u00abuno spazio senza frontiere interne, nel quale \u00e8 assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali\u00bb. La libert\u00e0 di circolazione delle persone \u2014 e in particolare dei lavoratori \u2014 assume pertanto una dimensione tanto economica quanto costituzionale: essa \u00e8 al tempo stesso strumento di allocazione ottimale delle risorse produttive e diritto fondamentale del cittadino europeo.<\/p>\n
L’introduzione della cittadinanza dell’Unione, sancita dagli artt. 20 e 21 TFUE, ha determinato una significativa evoluzione del quadro giuridico: il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri non \u00e8 pi\u00f9 ancorato esclusivamente allo status di lavoratore subordinato o autonomo, ma si estende, a determinate condizioni, all’intera platea dei cittadini unionali. Nondimeno, la condizione di lavoratore continua a rappresentare il titolo giuridico pi\u00f9 robusto per l’accesso all’intero catalogo di diritti riconosciuti dall’ordinamento europeo.<\/p>\n
Sul piano metodologico, la presente analisi adopera un approccio plurale, che combina la lettura letterale e sistematica delle disposizioni primarie, l’interpretazione teleologica \u2014 orientata all’effettivit\u00e0 delle libert\u00e0 fondamentali \u2014 e l’analisi della giurisprudenza nazionale e sovranazionale, quale fonte privilegiata di concretizzazione dei principi normativi.<\/p>\n
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2. La nozione autonoma di lavoratore nel diritto dell’Unione Europea<\/p>\n
2.1 Il fondamento normativo e l’esigenza di uniformit\u00e0<\/p>\n
L’art. 45 TFUE garantisce la libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione, imponendo l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalit\u00e0 per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le condizioni di lavoro. La disposizione, tuttavia, non fornisce una definizione positiva del termine \u00ablavoratore\u00bb, deferendo implicitamente alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) il compito di elaborare criteri interpretativi uniformi.<\/p>\n
La costruzione di una nozione autonoma di lavoratore \u2014 indipendente dalle categorie definitorie degli ordinamenti nazionali \u2014 risponde a un’esigenza strutturale: consentire agli Stati membri di eludere l’applicazione del diritto europeo mediante qualificazioni interne pi\u00f9 restrittive significherebbe svuotare di contenuto la portata normativa dell’art. 45 TFUE.<\/p>\n
2.2 I criteri costitutivi elaborati dalla giurisprudenza<\/p>\n
La CGUE ha progressivamente consolidato un test tripartito per l’identificazione del lavoratore europeo, fondato su: (i) lo svolgimento di una prestazione di valore economico, ancorch\u00e9 modesta; (ii) l’esecuzione della prestazione per un certo periodo, sotto la direzione di un terzo soggetto (elemento della subordinazione); (iii) la corresponsione di una retribuzione a fronte della prestazione medesima. La sentenza CGUE nella causa C-658\/18 rappresenta un riferimento nodale in questa elaborazione, richiamata esplicitamente dalla giurisprudenza nazionale pi\u00f9 recente.<\/p>\n
La Corte di Cassazione italiana si \u00e8 conformata a tali principi con coerenza. L’Ordinanza n. 12488\/2025 ha ribadito che la nozione di lavoratore ai fini dell’art. 45 TFUE deve essere determinata sulla scorta dei criteri europei di prestazione, direzione e retribuzione, con esclusione di qualsiasi valutazione restrittiva fondata sulla qualificazione giuridica interna del rapporto. In termini analoghi, l’Ordinanza n. 41999\/2021 ha confermato che la nozione eurounitaria prevale sulle qualificazioni nazionali ogni volta che siano in gioco diritti garantiti dall’ordinamento dell’Unione.<\/p>\n
2.3 Implicazioni sistematiche<\/p>\n
La costruzione autonoma della nozione di lavoratore comporta conseguenze rilevanti sul piano sistematico. In primo luogo, essa impedisce agli Stati di modulare l’accesso alle tutele europee attraverso la leva definitoria interna. In secondo luogo, essa impone al giudice nazionale di effettuare, in limine litis, una verifica sostanziale del rapporto dedotto in giudizio alla luce dei criteri elaborati dalla CGUE, prescindendo dalle etichette adottate dalle parti o dall’ordinamento domestico.<\/p>\n
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3. Il principio di non discriminazione e la parit\u00e0 di trattamento<\/p>\n
3.1 L’architettura normativa del divieto<\/p>\n
Il divieto di discriminazione fondata sulla nazionalit\u00e0 si articola, nel diritto primario dell’Unione, su pi\u00f9 livelli normativi. L’art. 18 TFUE stabilisce, in via generale, il divieto di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalit\u00e0 nell’ambito di applicazione dei Trattati. L’art. 45, par. 2, TFUE specifica l’operativit\u00e0 di tale divieto nel settore lavoristico, vietando discriminazioni dirette e indirette in materia di impiego, retribuzione e condizioni di lavoro.<\/p>\n
3.2 Discriminazioni dirette e indirette<\/p>\n
Nella prassi applicativa, le discriminazioni indirette \u2014 ossia le misure formalmente neutrali che producono effetti pregiudizievoli sproporzionati per i lavoratori migranti \u2014 rivestono particolare rilevanza. Rientrano in tale categoria i requisiti di residenza prolungata, le condizioni di anzianit\u00e0 ancorata al territorio nazionale, i criteri di accesso ai benefici accessori costruiti su presupposti di fatto tendenzialmente non soddisfatti da cittadini di altri Stati membri.<\/p>\n
3.3 L’impatto sulle prestazioni sociali: il diritto vivente della Cassazione<\/p>\n
Il fronte giurisprudenziale pi\u00f9 vivace riguarda l’accesso dei lavoratori comunitari ai vantaggi sociali, con particolare riferimento agli assegni familiari per figli residenti in un diverso Stato membro.<\/p>\n
L’Ordinanza n. 32616\/2022 della Corte di Cassazione ha rappresentato una svolta significativa: la Suprema Corte ha disapplicato la norma italiana che escludeva il diritto agli assegni familiari in relazione ai figli non residenti in Italia, qualificando tale esclusione come discriminazione incompatibile con l’art. 45 TFUE e con il diritto derivato in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale.<\/p>\n
Il percorso argomentativo \u00e8 stato confermato e approfondito nelle successive Ordinanze n. 1423\/2023 e n. 1425\/2023, nelle quali la Corte ha chiarito che le difficolt\u00e0 di ordine amministrativo invocate dallo Stato \u2014 in particolare la complessit\u00e0 dei controlli transfrontalieri \u2014 non costituiscono una giustificazione proporzionata alla limitazione del principio di parit\u00e0 di trattamento. Analogamente, l’Ordinanza n. 26583\/2024 ha escluso che considerazioni di carattere finanziario e di bilancio possano legittimare esclusioni di carattere discriminatorio.<\/p>\n
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4. Limiti e deroghe alla libert\u00e0 di circolazione: l’eccezione della pubblica amministrazione<\/p>\n
4.1 Il fondamento e la ratio dell’eccezione<\/p>\n
L’art. 45, par. 4, TFUE introduce una deroga espressa al principio di libera circolazione per i \u00abposti nell’amministrazione pubblica\u00bb. Tale eccezione trova la propria giustificazione nella necessit\u00e0, riconosciuta dall’ordinamento europeo, di preservare il legame fiduciario tra lo Stato e i soggetti chiamati a esercitare prerogative di pubblica autorit\u00e0.<\/p>\n
4.2 L’interpretazione restrittiva come regola ermeneutica fondamentale<\/p>\n
In quanto deroga a una libert\u00e0 fondamentale, l’art. 45, par. 4, TFUE \u00e8 soggetto a interpretazione sistematicamente restrittiva. La CGUE ha elaborato un criterio funzionale \u2014 o dinamico \u2014 per delimitare l’ambito della riserva: essa si applica esclusivamente ai posti che implicano, in modo non meramente occasionale, l’esercizio di pubblici poteri e la responsabilit\u00e0 per la salvaguardia degli interessi generali dello Stato. I criteri formali \u2014 quali la natura pubblica del datore di lavoro o l’inquadramento contrattuale \u2014 sono irrilevanti.<\/p>\n
Ne consegue che le mansioni di carattere tecnico, esecutivo, docente o ausiliario, pur inserite nel contesto dell’amministrazione pubblica, non possono essere oggetto di riserva ai cittadini nazionali.<\/p>\n
4.3 Il diritto vivente della giurisprudenza amministrativa<\/p>\n
Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12552\/2020, ha applicato il criterio funzionale per escludere dalla riserva di nazionalit\u00e0 le mansioni che non comportano l’esercizio effettivo di poteri pubblicistici, ribadendo la centralit\u00e0 del test sostanziale rispetto all’inquadramento formale.<\/p>\n
La sentenza TAR Lazio n. 07382\/2011 ha annullato clausole di bandi concorsuali che imponevano il requisito della cittadinanza italiana in contrasto con le norme primarie di liberalizzazione degli accessi, mentre la sentenza n. 09317\/2020 del medesimo Tribunale ha garantito l’immissione in ruolo di candidati in possesso di titoli professionali conseguiti e riconosciuti in altri Stati membri.<\/p>\n
Un orientamento parzialmente divergente \u00e8 stato espresso dal Consiglio di Stato, n. 03421\/2015, che \u2014 pur riconoscendo l’interpretazione restrittiva della deroga \u2014 ha ammesso la riserva di nazionalit\u00e0 per taluni ruoli civili del Ministero dell’Interno, valorizzando la delicatezza delle funzioni esercitate. Tale pronunzia, ancorch\u00e9 isolata, testimonia la persistente tensione tra la lettura europeista della giurisprudenza di primo grado e le istanze di sovranit\u00e0 statale emerse in sede di appello.<\/p>\n
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5. Il riconoscimento dell’anzianit\u00e0 e dell’esperienza professionale maturata all’estero<\/p>\n
5.1 Il principio di equivalenza sostanziale<\/p>\n
L’effettivit\u00e0 della libera circolazione dei lavoratori presuppone non soltanto la rimozione degli ostacoli all’accesso al mercato del lavoro, ma anche la garanzia che la mobilit\u00e0 professionale non produca effetti penalizzanti sul piano della progressione di carriera e del trattamento economico. Il mancato computo dei periodi di servizio prestati in altri Stati membri ai fini dell’anzianit\u00e0 di servizio o dell’accesso a fasce retributive superiori costituisce, in tale prospettiva, un ostacolo indiretto alla circolazione, incompatibile con l’art. 45 TFUE.<\/p>\n
La CGUE ha chiarito, con la sentenza nella causa C-703\/17, che gli Stati membri sono tenuti a valutare l’equivalenza sostanziale delle mansioni svolte all’estero, al fine di garantire che la mobilit\u00e0 intraeuropea non si traduca in una regressione delle condizioni di lavoro del lavoratore migrante.<\/p>\n
5.2 Applicazioni giurisprudenziali recenti<\/p>\n
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 00168\/2025, ha imposto il riconoscimento dell’esperienza professionale equivalente maturata all’estero ai fini del trattamento retributivo, richiamando espressamente la giurisprudenza della CGUE e affermando il primato dei principi europei sulle disposizioni normative interne difformi.<\/p>\n
Particolarmente significativo appare il filone giurisprudenziale del TAR Lazio in materia di settore AFAM (Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica). Le sentenze n. 03338\/2024 e n. 12909\/2024 hanno disapplicato disposizioni nazionali che escludevano l’esperienza professionale estera dai criteri di valutazione dei concorsi, applicando il test di proporzionalit\u00e0 elaborato dalla CGUE nella sentenza C-132\/22 e riconducendo tale esclusione alla categoria delle restrizioni ingiustificate alla libert\u00e0 di circolazione.<\/p>\n
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6. Il coordinamento della sicurezza sociale e la portabilit\u00e0 delle prestazioni familiari<\/p>\n
6.1 Il quadro normativo dell’art. 48 TFUE<\/p>\n
Accanto alla garanzia di parit\u00e0 di trattamento nel rapporto di lavoro, l’ordinamento europeo predispone un sistema di coordinamento \u2014 e non di armonizzazione \u2014 dei regimi nazionali di sicurezza sociale, fondato sull’art. 48 TFUE. Tale coordinamento mira a garantire che i lavoratori migranti non siano penalizzati dalla frammentazione dei sistemi previdenziali nazionali, assicurando la totalizzazione dei periodi assicurativi e la portabilit\u00e0 delle prestazioni.<\/p>\n
Il principio cardine che governa tale coordinamento \u00e8 la neutralit\u00e0 della mobilit\u00e0: il trasferimento del lavoratore da uno Stato membro a un altro non deve comportare n\u00e9 la perdita di diritti gi\u00e0 acquisiti, n\u00e9 l’impossibilit\u00e0 di maturare nuovi diritti nel Paese di destinazione.<\/p>\n
6.2 La giurisprudenza sugli assegni familiari<\/p>\n
Come gi\u00e0 rilevato nel precedente paragrafo dedicato al principio di parit\u00e0 di trattamento, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha affrontato con particolare rigore la questione degli assegni familiari per figli residenti in altro Stato membro. La combinazione del divieto di discriminazione ex art. 45, par. 2, TFUE e del principio di coordinamento ex art. 48 TFUE impone che tali prestazioni siano erogate indipendentemente dal luogo di residenza dei familiari del lavoratore, salvo che lo Stato non dimostri la sussistenza di una giustificazione oggettiva, proporzionata e non discriminatoria.<\/p>\n
La giurisprudenza ha sistematicamente respinto le giustificazioni addotte dagli Stati \u2014 difficolt\u00e0 di controllo, esigenze di bilancio \u2014 come inidonee a superare il vaglio di proporzionalit\u00e0, confermando l’applicabilit\u00e0 immediata e diretta delle disposizioni europee in materia.<\/p>\n
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7. Il primato del diritto dell’Unione Europea e l’obbligo di disapplicazione<\/p>\n
7.1 Il fondamento del primato<\/p>\n
Il primato del diritto dell’Unione Europea sugli ordinamenti nazionali costituisce il presupposto logico e sistematico dell’intera costruzione europea. Esso non trova espressa previsione nei Trattati, ma \u00e8 stato affermato dalla CGUE sin dalle pronunce Van Gend & Loos (1963) e Costa c. E.N.E.L. (1964), ed \u00e8 oggi indirettamente riconosciuto dalla Dichiarazione n. 17 allegata al Trattato di Lisbona.<\/p>\n
Sul piano processuale, il primato si articola nel meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, che abilita e \u2014 per i giudici di ultima istanza \u2014 obbliga i giudici nazionali a interrogare la CGUE sull’interpretazione del diritto europeo, e nel meccanismo delle procedure di infrazione ex artt. 258 e 260 TFUE, che consentono alla Commissione di reagire alle violazioni statali del diritto dell’Unione.<\/p>\n
7.2 Il giudice nazionale come giudice europeo: l’obbligo di disapplicazione<\/p>\n
La conseguenza pi\u00f9 rilevante del primato del diritto UE sul piano applicativo \u00e8 l’obbligo \u2014 e non la mera facolt\u00e0 \u2014 per il giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto europeo direttamente applicabile, senza necessit\u00e0 di attendere l’intervento del legislatore o della Corte Costituzionale. Tale obbligo presuppone che il giudice abbia previamente tentato un’interpretazione della norma interna conforme al diritto UE, e che il contrasto si riveli insanabile.<\/p>\n
La Corte di Cassazione italiana ha ribadito tale orientamento con costante uniformit\u00e0. L’Ordinanza n. 32616\/2022 ha confermato il potere-dovere di disapplicazione immediata della norma nazionale contrastante con il principio di non discriminazione, costituendo un riferimento paradigmatico per la successiva elaborazione giurisprudenziale. L’Ordinanza n. 1423\/2023 ha ulteriormente ribadito il primato del diritto UE e l’efficacia diretta delle disposizioni che impongono la parit\u00e0 di trattamento, escludendo che ostacoli procedurali di diritto interno possano limitare l’operativit\u00e0 di tale meccanismo.<\/p>\n
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8. Conclusioni<\/p>\n
L’analisi condotta consente di trarre alcune conclusioni di carattere sistematico sull’evoluzione e sullo stato attuale della libert\u00e0 di circolazione dei lavoratori nell’Unione Europea.<\/p>\n
In primo luogo, la costruzione normativa e giurisprudenziale del diritto europeo si caratterizza per una progressiva estensione della portata materiale della libert\u00e0 in esame: dalla mera abolizione delle discriminazioni dirette nell’accesso all’impiego, si \u00e8 giunti a una concezione integrata che impone agli Stati di eliminare qualsiasi ostacolo \u2014 anche indiretto o dissimulato \u2014 alla mobilit\u00e0 del fattore lavoro.<\/p>\n
In secondo luogo, la nozione autonoma di lavoratore, l’interpretazione restrittiva delle deroghe e il principio di equivalenza sostanziale nella valutazione dell’esperienza estera convergono nel delineare un sistema di tutela multilivello, nel quale la norma europea funge da standard minimo inderogabile, e il giudice nazionale da custode della sua effettivit\u00e0.<\/p>\n
In terzo luogo, il primato del diritto UE e il correlato obbligo di disapplicazione configurano il giudice ordinario e amministrativo come attore indispensabile del processo di integrazione: la Corte di Giustizia fissa i principi, ma \u00e8 il giudice nazionale che li traduce in decisioni concrete, assicurando la coerenza dell’ordinamento europeo nel suo complesso.<\/p>\n
Permangono, tuttavia, tensioni irrisolte. La deroga relativa alla pubblica amministrazione continua a generare applicazioni disomogenee tra i diversi ordinamenti nazionali, talvolta con interpretazioni che si discostano dal modello funzionale elaborato dalla CGUE. Analogamente, la resistenza di alcuni Stati a conformare i propri sistemi di prestazioni sociali ai principi di portabilit\u00e0 e non discriminazione evidenzia come la piena integrazione del mercato del lavoro europeo rimanga un obiettivo in progress, pi\u00f9 che un risultato acquisito.<\/p>\n
Le prospettive future sembrano orientate verso un consolidamento dell’acquis giurisprudenziale e una progressiva uniformazione delle pratiche nazionali, sostenuta dallo strumento del rinvio pregiudiziale e dalla vigilanza della Commissione europea. Rimane tuttavia aperta la questione \u2014 di rango teorico e pratico \u2014 di come conciliare l’esigenza di effettivit\u00e0 del diritto europeo con la salvaguardia degli spazi di autonomia organizzativa che gli ordinamenti nazionali rivendicano in settori sensibili quali la pubblica amministrazione e il welfare.<\/p>\n
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Apparato bibliografico e sitografico<\/p>\n
Fonti normative primarie<\/p>\n
\u2022 Art. 18 TFUE \u2014 Divieto generale di discriminazione in base alla nazionalit\u00e0
\n\u2022 Artt. 20 e 21 TFUE \u2014 Cittadinanza dell’Unione e diritto di circolazione
\n\u2022 Art. 26 TFUE \u2014 Definizione del mercato interno
\n\u2022 Art. 45 TFUE \u2014 Libert\u00e0 di circolazione dei lavoratori
\n\u2022 Art. 46 TFUE \u2014 Misure attuative del Parlamento europeo e del Consiglio
\n\u2022 Art. 48 TFUE \u2014 Coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
\n\u2022 Art. 258 TFUE \u2014 Procedura di infrazione
\n\u2022 Art. 267 TFUE \u2014 Rinvio pregiudiziale<\/p>\n
Giurisprudenza della Corte di Cassazione<\/p>\n
\u2022 Cass., Ord. n. 32616\/2022
\n\u2022 Cass., Ord. n. 41999\/2021
\n\u2022 Cass., Ord. n. 1423\/2023
\n\u2022 Cass., Ord. n. 1425\/2023
\n\u2022 Cass., Ord. n. 26583\/2024
\n\u2022 Cass., Ord. n. 12488\/2025<\/p>\n
Giurisprudenza amministrativa<\/p>\n
\u2022 TAR Lazio, n. 07382\/2011
\n\u2022 Consiglio di Stato, n. 03421\/2015
\n\u2022 TAR Lazio, n. 12552\/2020
\n\u2022 TAR Lazio, n. 09317\/2020
\n\u2022 TAR Lazio, n. 03338\/2024
\n\u2022 TAR Lazio, n. 12909\/2024
\n\u2022 Consiglio di Stato, n. 00168\/2025<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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